Prof.Dr. Erkan PEHLİVAN

İnönü Üniversitesi Tıp Fakültesi Halk Sağlığı Anabilim Dalı Başkanı MALATYA

epehlivan @inonu.edu.tr

Resmi gazetenin 18 Şubat 2011 tarih ve 27850 sayısında yayımlanan yönetmeliğin çalışanlar açısından getirdiği hükümleri değerlendirmeden önce, yönetmeliğin dayandığı kanunla getirilen değişikliklere değinmede yarar olacağı kanaatindeyim.

Bilindiği üzere 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu 1982 Anayasasından daha önce yürürlüğe girmiştir. Her ne kadar 1961 yılında Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneleri ilgilendiren 209 sayılı bir döner sermaye yasası bulunmakla birlikte, döner sermaye gelirlerinden çalışanlarına ek ödeme yapılan ilk uygulama 2547 sayılı yükseköğretim kanununun 58. maddesiyle getirilmiştir.

Yıllar içerisinde 58. maddenin bir çok kez değişikliğe uğradı. Ancak her seferinde değişiklik; ya akademik personele döner sermaye katkı payı ödenmesinde hesaba katılan kalemlerden birinin çıkarılmasını hükme bağlayan (mesela “makam tazminatı hariç”) değişiklik, ya da 657 sayılı DMK’ ya tabi personele yapılacak ödemelere esas katsayının yükseltilmesi gibi konulara ait değişikliklerden ibaretti. 2547 sayılı kanunun 58’inci maddesinde gösterilen tıp fakültesi öğretim üyelerinin mesai saatleri içinde alabilecekleri azami katkı payı oranı (% 200) hiçbir zaman artırılmamıştır. Oysa aynı maddede 657 sayılı yasaya tabi personelin katkı payı oranı % 50’den zaman içinde % 150’ye ve hatta bazı personelin ise % 200’lere çıkarılmıştır.

(*) Bu matrah kişinin aylık, ek gösterge, yan ödeme, eğitim- öğretim tazminatı, üniversite ödeneği, özel hizmet tazminatı, kıdem aylığı gibi göstergelerin toplamından elde brütü gösterir. Örneğin kıdemli bir profesör’ün döner sermayesine yansıyan ek ödeme matrahının %100’ü brüt 1900 TL civarındadır.

Kamuoyunda “tam gün çalışma” olarak bilinen, 21.1.2010 günlü 5947 sayılı “Üniversite ve Sağlık Personelinin Tam Gün Çalışmasına ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 5 inci maddesi ile getirilen değişiklikle tıp fakülteleri araştırma görevlilerinin 150 olan tavan oranı 500’e çıkarılmıştır. Gelir getirmeyen bölümlerde çalışan araştırma görevlileri için bu oran 300, öğretim üyeleri için ise 600 olarak belirlenmiştir. Gelir getiren bölümlerde ise öğretim üyeleri için mesai içi 800 ve mesai sonrası da % 50’si ile birlikte, döner sermaye katkı payı matrahının 12 katı kadar ek ödeme almanın yolu açılmıştır. Tabiî ki bu oranlar tavan oranlardır. Zararları maliyece karşılanan ve ödeme güçlüğü içinde olan üniversite hastanelerinin bu ek ödemeleri gerçekleştiremeyeceği açıktır.

Tam gün çalışma yasası ile Sağlık Bakanlığı kadrolarına atanmış uzman ve pratisyenlere döner sermaye gelirlerinden bir sabit kalem oluşturularak, izin ve kongrelerde kesilmeyen ve ek ödeme matrahından mahsup edilen bir aylık ek ödeme imkanı sağlanmıştır. Madde hükmü şöyledir:

“MADDE 2 –209 sayılı Kanuna aşağıdaki ek madde eklenmiştir.

“EK MADDE 3 – Sağlık Bakanlığı ile Refik Saydam Hıfzısıhha Merkezi Başkanlığı kadro ve pozisyonlarına (döner sermaye dahil) atanan ve 5 inci madde (altıncı fıkra kapsamında ek ödeme alanlar hariç) gereğince döner sermaye gelirlerinden ek ödeme alan klinik şef ve şef yardımcılarına en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) % 410'u, uzman tabip, tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile uzman diş tabiplerine % 335'i ve pratisyen tabip ve diş tabiplerine ise % 180'i oranında, her ay herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılır. Bu ödemeye hak kazanılmasında ve ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır….”

Bu hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmemiştir. Buna karşılık üniversite kadrolarında çalışan öğretim üye ve görevlileri, uzman ve araştırma görevlilerinin senelik izin, hastalık izni ve kongre katılımlarında kesilmeyen sabit döner sermaye ek ödenekleri yasa ile oynak hale getirilmiş ve ödeme usulü çıkarılacak yönetmelik hükümlerine tabi kılınmıştır. Konu ile ilgili hükmün (Bkz. 5947 Madde 5/2h fıkrası) yönetmelik çıkarılırken uyulması gereken kriterleri şunlardır:

“- Yükseköğretim kurumları hizmet sunum şartları

- Kurumun kendi kriterleri

- Personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi

- Eğitim, öğretim, araştırma faaliyetleri

- Mesleki uygulamalar ile ilgili performansı

- Özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkısı”

Bu madde için de iptal talebinde bulunulmuş, ancak Anayasa Mahkemesi bu talebi reddetmiştir. Anayasa Mahkemesi tam gün çalışma yasasında (Bkz. 5947 Madde-1) Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermayeli kuruluşları ilgilendiren 209 sayılı yasanın 5’inci maddesinde gösterilen oranlarla ilgili ana maddeyi asgari oran belirtilmediği gerekçesiyle iptal etmiştir. Halbuki üniversiteleri ilgilen hükümlerde de bir asgari oran belirtilmemişti.

Şimdi yönetmeliği incelemeye geçebiliriz.

Üniversite hastaneleri ile ilgili yukarıda sayılan nitelikler dikkate alınarak çıkarılacak yönetmelik, Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermayeli kuruluşların personeli için çıkarılmış yönetmeliklere benzer olması gerekmiyor. Ancak yasadaki amir hüküm gereğince Maliye Bakanlığını görüşüne ilaveten bir de Sayıştay Başkanlığının da görüşü alınarak hazırlanan yönetmelik 18 Şubat 2011 gün ve 27850 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

Yönetmelik son iki maddesi yürürlük ve yürütme ile ilgili olup 10 ana maddeden ibarettir. Yönetmelik birim ve alt birim tanımlaması getirmiş, birimden üniversite hastanesini, alt birimden ise her bir bilim dalı, anabilim dalı, ünite veya merkezin anlaşılacağını göstermiştir. Böylece yönetmelikte “Tıp Fakültesi” birim olarak yer almamıştır. Önceki uygulamaların aksine bu yönetmelik hükümlerinin uygulaması ve gerektiğinde değişiklik taleplerinin olgunlaştığı birim, tıp fakültesi yönetim kurulları yerine başhekimlikler olmuştur. Sonuç olarak; üniversite hastaneleri, kanunda açık olarak gösterilmediği halde, sağlık, eğitim, uygulama ve araştırma merkezi yerine bir “hastane işletmesi” hüviyetini kazanmıştır.

Bundan sonra yönetmelikte aksini gösteren bir değişiklik olmadıkça, kriterlerin değiştirilmesi ile ilgili kararlar, hastane başhekiminin önerisi ve üniversite yönetim kurulunun kararı ile gerçekleşecektir. Tıp fakültesi öğretim elemanlarının döner sermaye ek ödeme oranları ile ilgili teklifleri fakülte yönetim kurullarında karara bağlanamayacaktır. Yönetmelik kapsamında belirtilen iş ve işlemleri incelemek üzere komisyon kurma ve yetkilendirme doğrudan üniversite yönetim kuruluna bırakılmıştır. Bu hususta da tıp fakültesinin dışlandığı görülmektedir. Özetle yönetmeliğin birim olarak tıp fakültesi yerine üniversite hastanesini alması uygulamalarda bir çok sıkıntının çıkmasına sebep olacaktır.

Yönetmelikteki tanımlamalar, hesaplamalar ve katsayılar, kompleks bir işletmenin doğasına uyar teknik detaylar içermektedir. (Her üniversitece yönetmeliğe dayanarak hazırlanacak yönergede bir çok katsayı daha getirilecektir.) Konuyla ilgili yazılan hükümlerin ilk bakışta neyi kastedildiği pek anlaşılmamaktadır. Teknik tanımların açık ve anlaşılır şekilde yazılmaması yönetmeliği anlaşılır kılmamaktadır.

Yönetmeliğin tanımlar başlıklı üçüncü maddesinde “rutin işlem” açıklaması ile laboratuar dallarında yapılan analiz gelirlerinden ilgili öğretim elemanı ve diğer çalışanlarına ek ödeme ödenmeyeceğini hükme bağlamaktadır. Bu durum ilgili alanlarda ciddi itirazlara yol açacaktır.

Ek ödeme ödenmesine dair genel ilkeler arasında, yönetmelik, üniversite yönetim kurulunun vereceği kararla birim veya alt birim ortalamasının baz alınacağını öngörse de, bütün olarak bakıldığında sistem alt birim ortalaması üzerine kurulmuştur.

Yasada 58 inci maddede “…ek ödeme yapılır” amir hükmü bulunmakla birlikte, yönetmelikte “… döner sermaye kaynakları uygun olduğu takdirde ek ödeme yapılır.” Hükmü bulunmaktadır.

Üniversitelerde ek ödemeye esas katkı oranlarının belirlenmesi sistemi, A (kurumsal katkı puanı), B (gelir getirici faaliyet puanı), C (eğitim-öğretim faaliyeti puanı), D (bilimsel faaliyet puanı) ve E (diğer faaliyetler puanı) bireysel puanların getirilen katsayılarla çarpılması sonucu bulunacak değerler üzerine kuruludur. Bu düzen her bir anabilim veya bilim dalının bir alt birim olarak alınacağı anlamına gelmektedir. Hesaplama şöyle yapılacaktır: Örnek Halk Sağlığı Anabilim Dalı olsun. Anabilim dalında A puanı, bir önceki yıl içinde anabilim dalı öğretim elemanlarının (YÖK tarafından çıkarılacak eğitim-öğretim cetvelinde gösterdiği şekilde) her birinin verdiği dersler ve derslerin kalite özellikleri, aynı yıl içinde (yine çıkarılacak cetvele göre) bildiri, makale, kitap, kongre konuşmaları vb. bilimsel faaliyetlerinin puanlarının toplanması ve aktif çalışma gün katsayısı ile çarpılması ile elde edilen anabilim dalı toplam puanı, anabilim dalında çalışan akademik ve idari personele bölünerek bulunan “kurumsal katkı puanı”nı ifade eder. A puanı; her bir öğretim elemanının, “kadro/görev unvan katsayısı ile çarpılır ve üzerine bireysel C (aylık) ve D puanları (yıllık puan 12’ye bölünerek) ilave edilerek “bireysel net katkı puanı” bulunur. Sonuçta birim puanları toplamı dağıtılacak döner sermaye miktarına bölünerek bir katsayı bulunacak, ve bireysel puanlar brüt ücrete dönüştürülecektir. Halk sağlığında gelir getirici faaliyet bulunmadığı için B puanı hesaplaması bulunmayacaktır. İdare tarafından yönergelerde gösterileceği gibi diğer faaliyetler için bir E puanı takdir edilirse, bu puanlara ilave edilecektir. Yönetmeliğin 5 inci maddesi 8 inci fıkrasında her bir faaliyet alanından kazanılacak azami oranlar da gösterilmiştir. Örneğin gelirin azami % 25’i eğitim-öğretim, %25’i bilimsel faaliyetlerden olabilir. Bu şu demektir. Bir halk sağlığı öğretim üyesi A puanı hariç en fazla % 250 oranında ek ödeme alabilir. Bazı üniversitelerce hazırlanmış cetvellere bakıldığında bu yüzdeliğin elde edilmesi pek de mümkün olmayacaktır.

Bu karmaşık sistem içinde B puanlarının mesai içi, mesai dışı ayrımı da yapılacak, alt birimlerinin doğasına uygun bir çok katsayı ile çarpılarak sonuca ulaşılacak. Sistem manuplasyona çok açık bir nitelik taşımaktadır. Yani hastane yönetimi, alt birim ve kişilere karşı ayrıcalıklı davranma imkanlarına sahip olabilecektir.

Eğer tüm ödeme sistemi buna dayalı olsaydı halk sağlığı gibi gelir getirici bir faaliyeti olmayan dallar, %200 kadar aldıkları döner sermaye katkı paylarını alamayacaklardı. (Gerçi şimdi de eskisi kadar alacakları şüpheli, çünkü çıkarılacak yönergelere göre kurumsal farklılıklar olacaktır.) Yönetmeliğin “dağıtım esasları” başlıklı 5 inci maddesi 8 inci fıkrasında “asgari ek ödeme” bendi bulunmaktadır. Bu madde ile birim yöneticileri için getirilen tavan oranının (ki bu oran yasada %500 olarak öngörülmüştür) % 20’si oranında öğretim elemanlarına asgari ek ödeme ödenecektir. Bu miktar eksi usule göre verilen %200’ün yarısına tekabül etmektedir. Yani, üniversitelerde çıkarılacak yönergelerde bu oran artırılmadığı durumlarda ( Örn. İnönü Üniversitesi çıkardığı yönergede bu oranı % 150 olarak kabul etmiştir) eskiden alınanın yarısı kadar döner sermaye ek ödemesi alınacak ve senelik izin, hastalık izni, mazeret izinleri sırasında kesintiye uğrayacaktır. Bu ödemelerin özlük hakkından sayılacağı kabilinden yüksek yargının konuya dair içtihatları olduğu halde (Danıştay 2007) yönetmelik yapıcılar bu durumu dikkate almadıkları açıktır.

Yönetmelikte bildirili veya konuşmacı olarak kongre katılımlarında ek ödemelerden kesinti yapılmayacağı anlaşılmaktadır. Sadece bildirisiz katılımlarda yıl içinde en çok 10 güne kadar izin verilmekte, ve bu süre aşıldığında kesinti yapılacağı belirtilmektedir.

2547 sayılı yasanın 38 inci maddesine göre bir yıllık ve 39 uncu maddesine göre kısa süreli görevlendirmelerde Yönetim kurullarının kararına göre ödeme yapılabilecektir. Öğretim üyesi görevi başında olmadığı için C puanlarından gelir elde edemez. Böylece bu tür görevlendirmelerde A ve D puanlarına karşılık gelen ek ödemeden yararlanabilecektir.

Yönetmelik 15 Mayıs 2011 tarihine kadar üniversitelere geçiş süresi tanımıştır. Bu tarihe kadar eğitim-öğretim ve bilimsel faaliyet cetvelleri çıkıncaya kadar üniversite yönetim kurullarına asgari puanları belirleme yetkisi verilmiştir.

Bu yazıda bir etik tartışması yapılmamış, yönetmelikle ilgili teknik bilgi verilmiştir. Yönetmelikle ilgili bir değerlendirme yapmak gerekirse, Maliye Bakanlığı tasallutunda yazılmış bir yönetmelik izlenimi edinmekteyim. Kanun koyucu öğretim elemanlarının döner sermaye ek ödemelerinin tavan oranlarını artırdığı halde, yönetmelik yapıcılar fazla ödeme yapmamak üzere hükümler koymuşlardır. Maliye hazineyi korumak ister, Yükseköğretim kurulu ise öğretim elemanlarını. Sonunda Maliyenin ağır bastığı görülmektedir.

Son söz olarak, asgari ek ödemenin yasal izin dönemlerinde kesintiye uğraması durumunun bir meslek örgütü tarafından Danıştay’a dava edilmesi sonucunda iptal edileceği kanaatinde olduğumu belirtmek isterim.